邢成：監(jiān)管與自律并進 制度建設趨于成熟
來源：www.beiwo888.cn 時間：2005-01-20
——中國信托業(yè)回顧與展望報告（2005）系列之一
中國人民大學信托與基金研究所 邢成
與2002年的幼稚、脆弱和2003年的躁動、放任不同，2004年的中國信托業(yè)在多變而紛亂的復雜環(huán)境面前，更多的表現(xiàn)出了幾分沉著、內斂和從容。整個行業(yè)在穩(wěn)步有序推進和發(fā)展的同時，其各個層面都經歷著前所未有的變革與歷煉：從行業(yè)監(jiān)管到自律；從治理結構到風險防范；從產品創(chuàng)新到盈利模式；從法律完善到制度健全；從管理能力到人才建設?？梢哉f2004年是中國信托業(yè)由亂轉治的標志性的一年，其間熱點不斷，令人目不暇接，諸多問題均值得我們認真的思考和反省。
一、監(jiān)管層態(tài)度日趨明朗，行業(yè)地位日漸突出
2004年是中國信托業(yè)發(fā)展史上最具劃時代意義的一年，同樣也是監(jiān)管層對信托業(yè)關注最多，行業(yè)地位提升最快的一年。
在2004年3月29日非銀行金融機構監(jiān)管部全體工作人員會議上、2004年4月11日2004年全國信托投資公司工作會議上、2004年10月16日長沙信托國際研討會議上，中國銀監(jiān)會的多位主要領導均明確肯定了信托業(yè)在改革開放及國民經濟建設和發(fā)展中的重大作用，指出信托業(yè)是中國金融體系中不可或缺的重要支柱之一。
2004年11月22日經國務院和國家有關部門批準，歷經三年漫長籌備的中國信托協(xié)會第一次會員大會暨中國信托協(xié)會創(chuàng)立大會在中國銀監(jiān)會等有關部門的關懷和支持下，終于正式召開。大會通過了協(xié)會章程、選舉出理事單位，推選出會長和副會長以及秘書長。從此中國信托業(yè)終于與其它金融機構一樣有了行業(yè)性的自律組織，有了面對社會和外界的統(tǒng)一形象與聲音。
在如此短的時間內，監(jiān)管部門的有關領導如此密集的正面肯定和強調信托業(yè)的地位和作用是信托業(yè)發(fā)展史上是罕見的。中國信托業(yè)自1979年產生至今從弱小走向強盛；從膨脹走向規(guī)范二十多年的發(fā)展史中，行業(yè)性的自律組織終于在《信托法》等“一法兩規(guī)”出臺兩年后的2004歲末正式誕生，這必然意味著我國信托業(yè)自此將逐漸步入規(guī)范、健康和可持續(xù)發(fā)展的歷史時期。
二、制度體系密集出臺，政策規(guī)定趨于利好
（一）2004年信托業(yè)制定出臺的主要政策規(guī)定概況
“一法兩規(guī)”實際只是基本法和信托公司開展信托業(yè)務的框架性規(guī)定。由于諸多操作性的制度和細則嚴重滯后，一度給信托公司開展業(yè)務造成很大障礙，如由于證券交易賬戶問題始終無法解決，導致信托公司再開展證券投資信托業(yè)務時，很難按照一法兩規(guī)的相關規(guī)定將信托資金分戶管理、分戶核算。然而自2004年中期以來，監(jiān)管部門加快了有關制度和政策規(guī)定建設的速度，2004年6月中國銀監(jiān)會頒布《信托投資公司集合資金信托業(yè)務信息披露暫行規(guī)定（征求意見稿）》，隨后《信托投資公司信息披露管理暫行辦法（征求意見稿）》、 中國銀監(jiān)會、中國證監(jiān)會聯(lián)合發(fā)出《關于信托投資公司開設信托專用證券帳戶和信托專用資金帳戶有關問題的通知》、《信托投資公司房地產信托業(yè)務管理暫行辦法（征求意見稿）》，財政部將頒布信托投資公司會計核算辦法，與此同時，《非銀行金融機構公司治理指引（送審稿）》以及《信托投資公司內控制度指引（討論稿）》也都由中國銀監(jiān)會制定完畢，正在討論修改之中。
2004年信托業(yè)相關法規(guī)制度制定出臺情況一覽表
---------時間---------名稱---------制定部門----------實施程度
1、2004年6月11日/《信托投資公司集合資金信托業(yè)務信息披露暫行規(guī)定》/銀監(jiān)會/征求意見稿
2、2004年6月24日/《中國銀行監(jiān)督管理委員會關于進一步加強信托投資公司監(jiān)管的通知》/銀監(jiān)會/2004年6月24日施行
3、2004年7月7日/《信托投資公司信息披露管理暫行辦法》/銀監(jiān)會/征求意見稿
4、2004年9月13日/《關于信托投資公司開設信托專用證券帳戶和信托專用資金帳戶有關問題的通知》/銀監(jiān)會證監(jiān)會/2004年10月1日生效
5、2004年10月/《信托投資公司內部控制指引》/銀監(jiān)會/征求意見稿
6、2004年10月/《非銀行金融機構公司治理指引》/銀監(jiān)會/送審稿
7、2004年10月18日/《信托投資公司房地產信托業(yè)務管理暫行辦法》/ 銀監(jiān)會/征求意見完成
8、2004年11月17日/《關于規(guī)范信托投資公司證券業(yè)務經營與管理問題的有關通知》/銀監(jiān)會辦公廳/2004年11月17日
9、2004年12月/《信托業(yè)務會計核算辦法》/財政部/討論稿
10、2004年12月6日/《嚴禁信托投資公司信托業(yè)務承諾保底的通知》/ 銀監(jiān)會/2004年12月6日
11、2004年12月7日/《關于進一步規(guī)范集合資金信托業(yè)務有關問題的通知》/銀監(jiān)會/12月7日施行
12、2004年12月8日/《關于信托投資公司集合資金信托業(yè)務信息披露有關問題的通知》/銀監(jiān)會/12月8日施行
（二）主要政策規(guī)定評析
為規(guī)范信托公司集合資金信托業(yè)務的信息披露行為,保障當事人的合法權益,2004年6月中國銀監(jiān)會發(fā)布《信托投資公司集合資金信托業(yè)務信息披露暫行規(guī)定(征求意見稿)》,向社會公開征求意見，其核心內容主要體現(xiàn)在下述方面。
首先，規(guī)范披露促進了信托業(yè)務流程的模式化和信托產品文件的標準化。2003-2004年,是信托業(yè)發(fā)展最快的時期,已完成重新登記的信托公司發(fā)行了近500個集合資金信托,籌資近500億元人民幣。大規(guī)模集合資金信托產品的發(fā)行,對監(jiān)管部門的監(jiān)督能力和信托公司本身的風險控制能力提出了嚴峻的挑戰(zhàn)和更高的要求。因此，制定信托公司開展集合資金信托業(yè)務信息披露的規(guī)范要求,使信托公司在信托產品設計和發(fā)行的過程中，將信托產品推介文件的名稱、格式、用辭、內容等加以統(tǒng)一和標準化,其次，通過對信托公司信息披露的規(guī)范要求，可以更加充分和完整地揭示風險，做到信息披露的公開、公正、公平，真正實現(xiàn)委托人與受托人之間的信息對稱，進一步強化信托投資者的風險意識，加強對投資者的風險教育最終確保委托人的利益得以充分保證。再次,建立信息披露制度，有利于健全和完善我國的監(jiān)管體系，將信托公司對信托財產運用和處置的具體過程及業(yè)績處于社會公眾的監(jiān)督之下,使信托公司在開展經營活動時不僅要考慮政府監(jiān)管的因素,同時還要接受社會監(jiān)督，從而經營更加謹慎，行為更加規(guī)范。同時監(jiān)管部門也可更加及時、全面的獲得信息。因此,盡快實施信托業(yè)務信息披露制度,對防范風險、規(guī)范信托市場、推動信托業(yè)健康發(fā)展是至關重要的。
《規(guī)定(征求意見稿)》的主要內容表明,銀監(jiān)會在總結2004年上半年發(fā)生的一些問題后,制定頒布《規(guī)定(征求意見稿)》是有針對性地對當前信托業(yè)存在的主要問題和信托公司在經營中經常出現(xiàn)的風險漏洞而制定的。通過制定更為規(guī)范和完善的監(jiān)管制度體系，采取更為科學和客觀的監(jiān)管措施,嚴格防控風險,促進信托業(yè)穩(wěn)健經營和發(fā)展,實現(xiàn)審慎監(jiān)管的目的?！兑?guī)定(征求意見稿)》中一大突破性內容是：要求推介材料應披露內容必須包括在信托資金使用方出現(xiàn)破產，不能履行對信托計劃的承諾、對信托履行的責任有爭議等問題時,信托投資公司擬采取的保護信托受益人利益的措施等。如是否召開委托人或受益人大會、是否移交法庭或仲裁。而在此前從未提過召開委托人或受益人大會。這一規(guī)定的現(xiàn)實針對性是十分明顯的。
《規(guī)定(征求意見稿)》中另一亮點是,如有第三方為信托財產提供擔保的,信托公司在集合信托計劃推介材料中應披露這些擔保方的財務狀況,同時闡明其認可擔保足以保護信托財產的理由。該條規(guī)定明顯是汲取了此前發(fā)生風險的一些信托公司的案例教訓，徹底規(guī)避由于受托人關聯(lián)方出現(xiàn)經營風險而導致受托人無法履行其對委托人的承諾，最終導致信托財產的損失 。同時,《規(guī)定(征求意見稿)》的第五、第六、第七條對揭示風險,保障投資者的合法權益也都進行了較為詳盡的規(guī)定。
此外，對于披露方式目前尚存一些分歧?！兑?guī)定(征求意見稿)》第十條要求,信托投資公司在履行集合資金信托業(yè)務信息披露義務時,必須采用書面形式；在此基礎上,信托投資公司可以根據實際需要,采用電話、電子網絡等形式披露相關信息。這一規(guī)定并未解決信息披露是采取向特定對象披露還是公開信息披露方式的問題。
2004年10月繼一系列規(guī)章制度出臺后中國銀監(jiān)會正式公布《信托投資公司房地產信托業(yè)務管理暫行辦法(征求意見稿)》征求意見。該辦法較以前的有關辦法更加貼近市場，非常符合房產行業(yè)和信托投資公司開展房地產信托業(yè)務的特點，其科學性和規(guī)范化程度有明顯提高，并從制度上對違規(guī)操作進行了很好的防范 ，必將促進房地產信托業(yè)務規(guī)范穩(wěn)健發(fā)展?！缎磐型顿Y公司房地產信托業(yè)務管理暫行辦法(征求意見稿)》不僅對目前房地產信托業(yè)務中的很多問題作了明細規(guī)范 ，而且還有不少突破。
1、杜絕信托資產挪用
房地產信托業(yè)務是過去兩年來國內信托公司開展的資金信托業(yè)務之一，此次專門制定的房地產信托業(yè)務管理辦法 ，有清晰、嚴謹、規(guī)范、明確的特點。其中有些規(guī)定是對以前的有關管理辦法的很好補充。如第4條中特別強調了要委托商業(yè)銀行擔任房地產信托資金的保管人，這是以前"一法兩規(guī)"和其它法規(guī)中沒有的?！罢髑笠庖姼濉?nbsp;還對商業(yè)銀行擔任房地產信托資金保管人的條件、應履行的職責作出了規(guī)定。
同時，在第7條中又再次強調，房地產信托資金的受托方、保管方和使用方不得為同一人，且相互之間不得存在關聯(lián)關系。這樣也就很好地杜絕了過去的不正當的或非正常的關聯(lián)交易而有可能給委托人帶來的利益上的損失。第7條還規(guī)定 ，信托資金的使用方不得將信托資金投資于該信托資金受托方存在關聯(lián)關系的不動產及其經營企業(yè)。即一方面它通過設定房地產資金保管人的方式確保了信托資金不被挪用或改變用途 ，保證資金的安全性，是個突破。另一方面從多渠道杜絕了把信托資金用于關聯(lián)企業(yè)的可能性，而且是沒有留任何空間的，是很大的突破。
在第6條的禁止性規(guī)定中，也特別絕對地強調了房地產信托資金不得與受托人的固有財產或不同委托人的信托財產進行相互交易。因為此前規(guī)定可以市場公允價格進行交易。
2、專業(yè)綜合素質要求更高
該辦法對于信托公司的業(yè)務駕馭能力和信托投資經理的綜合素質提出了更高的要求。如第10條對信托公司開展房地產信托盡職調查作了規(guī)定 ，不僅必須進行盡職調查，而且要求信托公司業(yè)務經理具有高度的行業(yè)熟悉度和專業(yè)能力，其中涉及土地評估、項目規(guī)劃、市場需求、房地產項目本身等問題以及相關法律法規(guī)問題 ，否則就完成不了。
這個辦法還為今后評級分類監(jiān)管制度的出臺預留了對接的接口。主要體現(xiàn)在信托合同的份數上提出了彈性管理的思路。換言之 ，如果信托合同仍然在200份以內的，還是采取報備制。但在第31條至35條規(guī)定，對于超過200份信托合同份數限制的信托業(yè)務采取特別許可制。即，信托投資公司若想開展超過200份信托合同份數限制的信托業(yè)務應該事先獲得銀監(jiān)會的許可。這確實是一個突破，但又不等同于任何做房產信托項目都可以超過200份合同限制。雖然有了一個彈性規(guī)定，不是絕對禁止超過200份，但是必須要申報批準 ，采取了特許的制度。這樣實際上為即將要開展的信托公司分類管理作了一個很好的鋪墊。今后在分類管理上條件占優(yōu)的、管理比較規(guī)范的、經營較優(yōu)秀的、實力較強的信托公司可能會率先取得準入證。當然，與此同時，對于超過200份或不受信托合同份數限制的房地產集合信托計劃也進行了更加明細的規(guī)定 ，比如符合“提足各項準備金后，凈資產不低于人民幣5億元”；“過去兩年連續(xù)盈利且信托業(yè)務收入占公司總收入的60％以上”；“累計發(fā)行房地產集合信托3次以上，且信托計劃已經結束并實現(xiàn)預期收益”，存續(xù)期不得少于3年，最低募集金額不得少于5億元等。上述規(guī)定，有利于規(guī)避風險。
3、嚴格性靈活性結合
該辦法在信托投資的風險控制措施以及監(jiān)管方面進一步加大了力度，對信托公司治理結構、業(yè)務操作流程、風險控制機制都提出了明細的要求 ，并且在風險控制中體現(xiàn)了嚴格性和靈活性結合的特點。如第41條中明確規(guī)定對于“四證”俱全的房地產項目才能發(fā)放信托貸款，但同時在第43條中又作了一個靈活的規(guī)定 ，也就是如果不完全具備“四證” 的房地產項目，但有其它的條件比較完善的，如：“信托投資公司具有5個以上熟悉房地產知識的專業(yè)人員；對“四證”不全的房地產項目進行了深入詳細的盡職調查；事先告知委托人該房地產集合信托計劃擬投向于“四證”不全的房地產項目，充分揭示信托風險；房地產資金信托合同的份數未超過200份；委托人全部是合格投資者；房地產資金信托合同規(guī)定了詳細的信息披露內容”也可以發(fā)放信托貸款。這樣就體現(xiàn)了信托監(jiān)管和風險控制中靈活性和嚴格性相結合 ，真正使信托公司能夠按不同房產項目的不同特點、不同市場的前景和收益性來開展信托業(yè)務，來靈活地決策信托資金運用方向和規(guī)模。就是不再一刀切了，為信托公司業(yè)務拓展提供了完善的政策環(huán)境。
當然，“征求意見稿”還存在一些不足和漏洞。如辦法中規(guī)定：受托人不能收取信托財產的固定管理費，而只能從信托收益中收取管理費，并規(guī)定了具體比例，從而使得信托管理費彈性不夠 。其他某些條款也不同程度存在類似操作性不強的問題，尚需進一步調整和完善。
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